글로벌 도시 순위 세계 2위, 금융 시장 거래량 세계 1위, 지역 GDP 중국 내 1위, 국가 대외 무역 규모 중국 내 1위, 컨테이너 물동량 14년 연속 세계 1위, 과학기술 클러스터 부문 글로벌 혁신 지수 세계 5위, 글로벌 자산 관리 센터 지수 세계 6위, 글로벌 금융센터 지수(GFCI) 세계 7위. 명실상부한 중국의 경제수도 상해가 올해 받아든 화려한 성적표의 일부이다. 상해는 근대 중국에서 가장 풍요로운 지역인 동남연해와 중부의 장강(양쯔강) 유역의 교차점에 놓여 내지와 뱃길로 연결되고, 외지와 바다로 이어진 천혜의 지리적 이점을 가지고 있는 도시이다. 또한 배후에 장쑤성과 저장성이 있어 이들로부터 경제적·문화적 지지를 받고 있다. 상해가 가진 변하지 않는 지리적 이점과 기질적 특성 그리고 제국주의 시절 조계지로부터 이어진 상공업과 금융업 등의 발달 역사는 중국이 개방경제와 시장경제로의 진입을 시도하는 데 있어, 이를 실험하기 위한 대상지로 상해를 선택할 수밖에 없게끔 만들었다.
1949년 중화인민공화국 건국 이전부터 최대의 경제도시였던 상해는 개혁기에 들어선 1980년대에 들어서도 국유기업 위주의 계획경제를 유지하고 있었으며 재정수입 중 상당부분을 중앙정부에 상납하고 있었기 때문에, 시 정부가 직접 가용할 수 있는 재정자원은 제한되어 있었다. 이로 인해 상해시는 소득정체, 주택난, 교통문제, 환경악화 등의 문제를 겪게 된다. 그러나 1990년대에 들어서 산업구조 조정과 동시에 상해의 개혁개방이 본격 추진되면서 상해시 정부는 ‘국제경제중심도시’를 만든다는 전략을 세우고 본격적인 도시개조사업에 들어간다. 당시 중국은 개혁기에 들어서서 기존체제를 벗어나기 위한 쌍궤제(雙軌制: dual track system) 원칙하에 기존의 공유(公有)경제를 유지하면서도 경제의 각종 영역에 시장경제의 요소를 도입해 나갔는데, 이 과정에서 중앙정부가 장악하고 있던 경제통제권을 지방정부에게 위임하는 분권화(分權化)가 함께 진행되었다. 이에 따라 성(省)급에서 현(縣)급에 이르기까지 지방정부는 상대적으로 독립적인 지방경제체제를 구축하게 되었고, 지방정부는 경제정책에서만이 아니라 해당 관할지역에 소재하는 기존 국유기업과 향진기업(鄕鎭企業)에 대한 소유권을 실질적으로 장악하여 지방경제를 사실상 주도하게 된다.
이렇게 중앙정부가 지방정부에게 부여한 바로 그 경제적 자율성으로 인해 지방정부는 재정세수권과 지출책임에 관련된 재정자주권을 보유하게 되었을 뿐 아니라 사실상 토지, 기업, 금융, 에너지자원 및 원자재 등 대량의 자원까지 직접 장악하게 되었다. 특히 재정체제개혁은 이러한 개혁기 중앙정부와 지방정부의 경제적 관계를 변화시키는 핵심요인이었다. 중앙정부는 지방정부의 지출에 필요한 예산을 할당하는 이전방식에서 벗어나서, 지방정부로 하여금 규정된 상납금을 제외한 나머지 재정수입을 보유하는 것을 허용함으로써 지방정부에게 경제활동에 상당한 이윤동기를 부여하였다. 다만 이러한 재정분권화는 1990년대에 들어서 지방에 귀속되는 세수비중이 중앙정부를 초월하게 되는 상황을 낳아, 중앙정부는 재정자원 감소를 절감하고 국가능력(state capacity) 회복을 위하여 1994년 분세제(分稅制)를 실시한다. 중앙정부가 국가능력 회복을 위해 도입한 분세제 도입 이후, 재정수입의 감소라는 현실에 직면한 지방정부는 재정수입 확대를 위해 국유기업 개혁과 인프라 건설에 적극 나서는 한편, 특히 토지사용권 임대수입과 같은 새로운 예산 외 수입원(extra-budgetary funds)의 개발에 힘을 쏟게 된다.
1980년대 내내 동남연해지역의 경제특구를 중심으로 자본주의 경제실험을 해오던 중국은 1990년대에 들어서 상해 푸동(浦東)지역을 국가급 개발구로 지정하고 내지에서의 본격적인 개혁개방에 나선다. 이러한 푸동지구 개발은 단지 경제의 개혁과 개방만을 의미하는 것이 아니라, 정치·경제·사회 모든 측면에서의 변화를 위한 하나의 거대한 실험의 성격을 가지고 있었다. 중국 개혁기에서 1990년대가 가지는 위치를 생각해보면, 푸동지역 개발로 대표되는 상해의 개혁개방은 단지 특정지역의 경제적 개발을 의미하는 것이 아니라 중국 사회주의의 본격적인 체제전환을 위한 국가적 차원의 실험이라고 할 수 있다. 기존의 사회주의를 벗어나 시장경제에 기초한 새로운 사회정치적 공간을 구축하려던 1990년대 중국으로서는 시장경제에 대한 해외의 지식과 경험을 수용하여 기존 국내의 공간생산 지식과 결합시키는 것이 필요했고, 이러한 해외 지식과 경험이 수용되어 국내 지식과의 결합이 실험된 대표적인 공간이 바로 상해 푸동지역이었다.
푸동개발의 초기 자금조달은 5년간 약 65억 위안의 중앙정부 지원이 확보되었고, 대외적으로 세계은행, IBRD, IMF 및 각국 정부로부터의 차관과 외국인 직접투자, 토지사용권 유상양도 수입 등이 허용되었다. 이처럼 상해가 국제시장에서 독자적인 자본융자가 가능했던 것은 다른 지역들이 재정적 특혜정책에 의존한 발전을 추구하던 상황에서 상대적인 자율성에 근거한 발전전략을 시행한다는 의미를 가졌다. 푸동개발에는 중앙정부가 상해를 본격적인 중국경제의 중심지로 도약시키려는 의도가 작용하였으며, 1992년 공산당 제14차 전국대표대회에서 중앙은 ‘하나의 용머리, 3개의 중심’ 전략을 통해 푸동을 개혁개방의 용머리로, 상해를 국제경제, 금융, 무역의 중심으로 발전시킨다는 목표를 제시하였다. 중국의 국내적으로 볼 때 상해 금융센터의 육성 문제는 이미 1990년대 초 푸둥 개발의 핵심적인 내용으로 정착하였다. 상해는 덩샤오핑에 의해서 일찍이 1991년에 이미 앞으로의 진로(금융중심도시)가 예기된 바 있었다.
자료: 파이낸셜 뉴스(2024.1.30.), 中 푸동 스카이라인 그리는 동안… 새만금은 밑그림만 35년
상해 국제금융도시화는 기본적으로 지도자의 역할이 컸다고 볼 수 있다. 상해의 국제금융도시화는 장쩌민-주롱지가 상해지역을 경영하면서 입안된 푸둥 개발계획이 근간을 이룬다. 이후 장쩌민 및 주룽지가 중앙으로 각각 진출하면서 좀 더 구체화되고 특히, 주롱지가 ‘93.3~’95.6간 부총리 겸 중앙은행장을 맡으면서 상해 국제금융도시화 정책이 탄력을 받게 되었다. 이처럼 상해의 도시경제 발전은 일당독재 체제와 사회주의 경제라는 전 세계적으로 유래없는 독특한 특징을 가진 중국이기에 가능한 부분도 존재했다. 장쩌민과 주룽지로 대변되는 중국 공산당의 3대 파벌 ‘상하이방’의 존재, 그리고 상하이방으로 분류되지 않고 ‘태자당 내 습가군’에 속하긴 하나 상해의 시당 서기였던 시진핑 주석 체제가 현재까지도 유지되고 있는 점 등이 상해의 위상을 공고하게 만드는 것을 누구도 쉽게 부정하기는 어렵다. 앞으로의 상해 발전이 더 기대되는 이유 중 하나이기도 하다. 글로벌 허브도시를 꿈꾸는 부산도 자매도시인 상해의 발전과정과 현재의 상해에 대하여 학습할 필요가 있으며 벤치마킹 또한 필요해 보인다.
