2017년 트럼프 대통령의 출현과 그의 정책은 강대국 정치 논쟁을 불러왔다. MAGA(Make America Great Again) 구호가 역설적으로 패권국의 역할과 책임의 회피이고 미국의 쇠퇴를 의미한다는 해석을 둘러싼 것이다. 글로벌 차원에서 미국의 군사안보 비용을 동맹국에게 전가하고, 아울러 통상 무역에서 미국의 적자를 관세정책을 통해 복구하려는 거래적인 접근방법은 규칙에 기반한 자유주의 국제질서에서 미국이 감당했던 책임을 회피하는 것이었기 때문이었다. 반면 이를 전통적으로 미국 외교정책에서 나타났던 일시적인 고립주의 경향으로 해석하기도 하였다. 그 의미는 역사적인 경로의 추이가 진전되었을 때에 분명해질 것인 바, 2025년 1월 트럼프 2기 행정부 출범으로 이제 그 경로가 다시 개척될 시간이 도래했다. 트럼프는 그가 생각하기에 미국의 국가이익과 직접적인 관계가 없어 보이는 자유주의 국제질서와 이를 유지하기 위한 개입주의에는 관심이 없다. 오직 자신과 자신을 지지하는 유권자들의 이익을 추구하는 거래적 접근방식을 취한다. 이 가운데 미국이 일방적으로 손해를 보는 것이라 생각되는 하나는 무역적자이고, 다른 하나는 동맹국들의 불충분한 방위 기여이다. 미중관계도 전략적 경쟁의 구도에서 이러한 요인이 작용하면서 전개될 것으로 예견된다.
민주당의 대중국 정책은 동맹국과 자유주의 국제질서를 근간으로 이루어져 왔다. 민주당의 클린턴 정부가 중국에게 항구적 정상무역관계(PNTR)를 부여했을 때 사실 공화당의 지원도 있었다. 중국의 국력이 점차 신장함에 따라 외교정책을 둘러싼 공화당의 대민주당 공세는 테러리즘 혹은 중국 및 이란에 유약한 점을(soft on Terrorism or China or Iran) 부각시켜 왔다. 사실 폴 케네디가 『강대국의 흥망』에서 지적했던 대로 강대국이 해외의 제국 건설에 자원을 낭비하게 되면 전략적인 과부하의 상태에 빠지게 되는데, 중국은 이 틈을 타서 중국몽을 실현해 왔다. 트럼프는 이 점을 국내정치적으로 효과적으로 부각시켰다. 트럼프는 신자유주의 국제주의 혹은 글로벌주의가 미국 시민들의 세금을 허비하는 것이라 판단했다. 사실 민주주의 수출과 국가건설에 몰입하여 개입주의를 고집했던 것은 테러와의 전쟁을 선포했던 공화당의 조지 W 부시 행정부 시기였다. 부시 행정부의 이라크 전쟁 실패와 국제금융위기는 공화당 유권자들에게 일방주의와 비개입주의를 일깨웠고, 트럼프 행정부 1기는 관세를 매개로 일방주의적인 대중국 무역전쟁을 수행했다.
2018년에 시작된 이 전쟁에서 트럼프의 보호무역정책은 중국산 수입품에 대한 고관세 부과였다. 1962년에 제정된 무역확장법(Trade Expansion Act)의 232조에 따라 국가 안보를 이유로 한 대통령의 관세 부과 권한을 사용하였고, 이후 품목은 해산물에서 화학제품에 이르기까지 확대되었다. 이는 연방의회를 우회하여 대통령의 행정명령을 사용하는 방식으로 이루어졌다. 통상적으로 법률안을 최종 통과시키기가 어려운 의회의 입법 방식보다 용이하기 때문이다.
이제 트럼프의 귀환은 규칙에 기반한 신자유주의 국제질서의 종언을 의미한다. 다자주의와 국제제도, 예를 들면 자유무역제도는 관세정책으로 대체될 것이다. 유엔 프로그램의 많은 예산들이 삭감될 것이고, 세계보건기구, 국제환경협약, 국제이주협약 등 주요 국제기구에서의 탈퇴도 예상된다. 자신의 정책방향성을 4년 임기동안 신속하게 추진할 것이다. 왜냐하면 트럼프는 지난 1기 때 관료주의의 덫에 걸려 자신의 뜻을 확실하게 추진하지 못했다고 여기기 때문이다. 중간선거에서 상하원 모두를 장악했고, 연방대법원을 보수성향으로 채우게 될 예정이므로 트럼프 2기의 정책 속도는 더 빨라지고 그 강도는 더 강해질 것이다.
트럼프의 정책을 뒷받침할 2기 외교안보 내각 주요직에 내정된 인물들은 국가안보보좌관 마이크 월츠(50), 국무장관 마코 루비오(53) 상원의원, 국방장관 피트 헤그세스(44) 등이다. 이들의 공통점은 모두 젊고, MAGA를 추종하며, 기존의 관료적 사고방식과는 거리가 있는 반기득권/워싱턴 밖의 인물들이라는 점이다. 이들은 헤리티지 재단이 트럼프의 재집권 전략으로 보고한 『리더십의 사명(Mandate for Leadership, 2023)』처럼 민주주의 확산을 위한 대외문제 적극 개입의 윌슨주의와 글로벌리스트를 배척한다. 이 세계관의 30년 결과로 중국 공산당의 배만 불리고 미국의 산업기반이 파괴되었다고 생각한다. 특히 국무장관 내정자 마코 루비오 상원의원은 중국을 겨냥한 홍콩, 신장 위구르, 티벳 관련 법안을 발의했으며, ‘전략적 경쟁법(Strategic Competition Act)’을 주도적으로 발의한 대표적인 반중 매파 인물이다.
트럼프는 중국이 환율조작, 불공정 무역, 지적재산권 도용, 보조금 지급, 산업스파이 등 다양한 방식으로 미국의 국익을 훼손해왔다고 비판해 왔다. 이번 대통령선거에서 항구적 정상무역관계(PNTR) 철회, 중국제품(전자, 철강, 의약품) 단계적 중단, 중국인의 미국내 자산(부동산과 기업) 매입 금지, 중국산 자동차 수입 금지 등을 선거공약으로 내세웠다. 중국의 PNTR 지위를 철회하거나 보편관세와는 별도로 중국에게 60—100% 관세를 부과한다면, 중국은 보복관세로 대응해서 양국은 관세전쟁에 돌입하게 될 것이다. 이럴 경우 미국의 실질소득 감소, 인플레 등 경제에 악영향을 미칠 것이다. 현실적으로는 지난 1기의 경우처럼 중국과 관세협정을 통해서 타협점을 모색할 것이다. 아울러 바이든 정부에서 추진했던 AI, 반도체 장비, 양자컴퓨팅 등 첨단기술 수출통제는 지속하면서 대중국 디리스킹(derisking) 전략을 이어받을 것이다.
자료: e4ds news(2024.11.7.). 트럼프 2기, 전기차·배터리 파란.
대만과 남중국해에서는 일종의 권력 공백상황이 발생할 수도 있다. 바이든 정부는 중국의 침공 시 미국의 군사개입을 여러차례 공언했는데, 트럼프는 대만을 포기하지는 않을 것이나, 그 부담을 대만정부로부터 받아낼 것이다. 따라서 대만이 독립추구를 무리하게 시도하지 않을 것이며, 양안관계의 긴장은 다소 완화될 것으로 예상된다. 남중국해에서 트럼프는 미국의 부담을 줄일 것이며, 이는 힘의 공백을 초래할 수도 있어 아세안 지역의 불안정이 우려된다. 또한 그동안 미국이 추진해 오던 인도 태평양 전략이 어떻게 발전할지도 불확실하다. 미국은 이 지역에서 한국, 일본, 필리핀, 태국, 호주 등 동맹국들과의 방위조약을 근간으로 쿼드(QUAD: 미국, 일본, 호주, 인도)와 오커스(AUKUS: 미국, 영국, 호주) 협력관계를 이끌어왔는데, 진행되었던 아시아판 나토 혹은 소다자협의체 논의를 트럼프가 어떻게 진전시킬지 주목된다. 왜냐하면 새로운 국제기구의 창출과 국방재정 부담의 증가는 트럼프의 주된 관심사항이 아니기 때문이다.
결론적으로 트럼프 2기에서는 1기에서 볼 수 있었던 미중관계가 재연될 것이다. 탈이념적이고 실리중심의 대중정책이 추구될 것이다. 국제질서에서 미국의 자유주의 리더십은 훼손될 것이고, 중국의 리더십이 상대적으로 확대될 수 있는 공간이 열릴 것이다. 중국은 아차리야(Acharya)가 강조하는 문명의 ‘멀티플렉스(multiplex)’ 개념과 상응하는 다극적 질서를 추구해왔다. 동시에 국제사회에서 자신의 발언권을 확대하고 일대일로와 아시아인프라투자은행(AIIB) 등을 통해 글로벌 인프라 프로젝트 투자를 확대하면서 정치경제적인 영향력을 확대하고 있다. 브릭스(BRICS)와 글로벌 사우스 등의 개발도상국들과 협력을 확대하고 탈달러의 새로운 금융질서도 모색 중이다. 예견되는 트럼프 2기의 외교안보정책이 중국의 국가전략을 크게 제어할 것으로 보이지는 않는다. 관세 무역 압박만 잘 이겨낸다면, 트럼프 2기는 중국에게 열린 공간을 제공해주리라 예견된다.
